Le cadre juridique

L’entrée et le séjour des étrangers extra-européens est encadré par une multitude de textes, plus ou moins contraignants (Directives, Règlements…), qui sont censés respecter eux-mêmes des traités internationaux comme la Déclaration Universelle des droits de l’Homme, la convention de Genève relative aux réfugiés, la Convention Internationale des droits de l’enfants, etc.

Ces textes européens sont ensuite transposés dans le droit de chaque pays de l’UE, qu’on désigne comme des « États-membre ». Les pays hors UE sont désignés comme étant des « pays tiers ».

En France, le texte juridique qui encadre l’accueil des étrangers est le CESEDA (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et demandeurs d’asile).

Nous avons une particularité : certains droits fondamentaux, notamment de la DUDH, ont été inclus dans notre constitution, nos lois sont donc censées respecter ces principes.

Les traités internationaux ne sont pas amenés à évoluer, en tout cas pas pour l’instant. Les textes juridiques européens et nationaux, par contre, évoluent régulièrement. Le CESEDA, en France, est réformé quasiment à chaque changement de gouvernement, voire plus. Les règlements européens sont plus difficiles à faire évoluer, devant être approuvés par tous les États-membres.

Ces évolutions, sauf exception, vont toujours dans un sens plus restrictif et dissuasif.
En résumé la politique migratoire de l’Europe à consiste à empêcher les habitants des pays pauvres à venir dans les pays riches, au moyen de règlements de plus en plus contraignants, respectant de moins en moins les traités internationaux garants des droits fondamentaux… tout en prétendant faire le contraire.

Le pacte européen sur l’asile et l’immigration

Le « pacte européen sur l’asile et l’immigration » est une proposition de réforme globale de la politique d’immigration européenne, qui a été proposée par la Commission européenne le 23 septembre 2020.

Les médias en ont beaucoup parlé, avec des raccourcis trompeurs. On a pu lire des gros titres annonçant la fin du règlement Dublin, par exemple. Ça n’est hélas pas du tout le cas et il faut bien avoir en tête qu’à ce stade rien n’a bougé et ne bougera pas avant un moment.

Pour bien comprendre il faut avoir en tête le fonctionnement des institutions européennes principales, qui sont notamment le Conseil européen, la Commission européenne, le Parlement et le Conseil de l’UE.

Les institutions européennes

Le Conseil européen, constitué des chefs d’état et de gouvernement, fixe les grandes orientations.

En dessous se trouve la Commission Européenne, constitué d’un commissaire européen par État-membre et dont le rôle est de faire des propositions de loi.

Ces propositions sont étudiées par le Parlement européen, constitué de 705 députés européens élus dans chaque État-membre (79 pour la France). Le rôle du Parlement : débattre, amender et voter les propositions de loi de la Commission.

Au même niveau se trouve le Conseil de l’UE (ne pas confondre avec le Conseil européen). Le CUE est constitué des ministres des États-membres. Son rôle est lui aussi d’amender et voter les propositions de loi de la Commission.

Les propositions de la Commission font l’objet de plusieurs lectures et doivent être adoptés conjointement par le PE et le CUE (un peu comme le Parlement et le Sénat en France).

La procédure engagée par la Commission est ce qu’on appelle une « procédure législative ordinaire ». Nous n’en sommes donc qu’au stade de la proposition, qui va donc devoir être étudiée, amendée par les députés européens, puis par le conseil de l’UE, jusqu’à arriver à un hypothétique consensus et peut-être une adoption, au mieux en 2022, même si les différentes instances font tout pour aller le plus vite possible.

Il s’agit d’une proposition de « réforme », donc d’évolution des règlements. Il a été dit, abusivement, que la commission voulait supprimer le règlement Dublin. Non, ils proposent que le règlement Dublin soit durci, globalement encore plus restrictif mais il n’existerait plus en tant que tel, il sera intégré dans un texte plus global intitulé « gestion de l’asile.

Le fonctionnement actuel

Le règlement défini des critères hiérarchiques qui permettent de déterminer quel pays européen est responsable de la demande d’asile. L’étranger qui demande une protection n’a pas le droit de choisir le pays ou déposer sa demande.

En simplifiant le fonctionnement est le suivant : quand un étranger extra-européen dépose une demande d’asile dans un État-membre, ce dernier vérifie plusieurs critères, dans l’ordre :

1. Si un demandeur d’asile a un enfant mineur ou un(e) conjoint(e) dans un pays européen, il pourra déposer sa demande dans ce pays.
2. S’il a déjà déposé une demande dans un précédent pays, qu’elle soit en cours ou déjà refusée, c’est ce précédent pays qui sera responsable de sa demande.
3. S’il a fait une demande de visa pour un pays européen, ce sera ce pays qui sera responsable, même s’il n’y est jamais allé.
4. S’il n’est dans aucune de ces situations, il devra déposer sa demande dans le premier pays européen par où il est entré. Cette responsabilité cesse après un délai d’un an.

Ce règlement n’est pas obligatoire : il existe un article, l’article 17, qui précise que chaque État-membre peut décider de ne pas appliquer le règlement Dublin. Il peut le faire pour rapprocher tout parent, pour des raisons humanitaires fondées, motifs familiaux ou culturels. C’est une clause discrétionnaire, donc pas obligatoire… donc les préfets, sous consigne des gouvernements, ne l’appliquent quasiment jamais. Pour être plus précis, la France ne l’applique dans seulement 0,5% des cas, généralement sous la contrainte d’un tribunal administratif.

Le seul moyen d’échapper au règlement Dublin, aujourd’hui, est d’attendre l’expiration des délais : au bout de 18 mois Dublin « expire », devient caduque et la personne peut déposer sa demande d’asile. 18 mois pendant lesquels il n’a droit à aucune aide. Le règlement Dublin plonge donc des milliers d’étrangers dans la clandestinité et la précarité avant de pouvoir accéder au droit fondamental du dépôt d’une demande d’asile. 1/3 des demandes d’asile déposées en France, donc près de 40 000, sont des procédures Dublin expirées.

QUE PROPOSE LA COMMISSION EUROPEENNE DANS SON PACTE ?

Il est difficile à ce stade d’avoir une idée précise de toutes les mesures préconisées par la Commission, étant constituée d’une douzaine de documents cumulant plus de 600 pages. Les mesures principales sont connues mais seule une étude détaillée de tous les articles permettra d’en saisir toutes les répercussions.

Les grandes mesures connues :

Procédure de contrôle

Tout étranger ayant franchi une frontière de manière non autorisée sera obligé d’accepter une procédure de contrôle, aussi appelé « inspection/filtrage ». Celle-ci devrait s’effectuer dans une « structure » à la frontière, sur un délai de 5 jours pendant lequel l’étranger aura l’obligation de rester dans le bâtiment dédié. Il est difficile de ne pas y voir la mise en place de centre de rétention administrative aux frontières.
Pendant ces 5 jours seront effectués l’identification de la personne, des contrôles sanitaires et de sécurité, le relevé des empreintes et leur enregistrement. La personne sera ensuite « orientée » soit vers une procédure de demande d’asile soit une procédure de reconduite dans un pays tiers ou pays d’origine. Les personnes qui ne solliciteront pas une procédure d’asile seront reconduites à la frontière, ce qui exclut toute possibilité de déposer une demande de titre de séjour. Pendant cette procédure de filtrage, les personnes seraient considérées comme n’étant pas encore entrées sur le territoire européen, ce qui pose de vraies questions sur le respect des conventions internationales dans ces zones.

Procédure frontalière accélérée

Si la personne est originaire d’un pays tiers dont le taux d’accord d’une protection est inférieur à 20%, à l’échelle européenne et sur l’année écoulée, elle sera orientée vers une « procédure frontalière accélérée », qui se déroulera dans un délai de 12 semaines.

Plus de la moitié des demandeurs d’asile seraient concernées et seraient donc placés en procédure frontalière accélérée les ressortissants des pays suivants : Géorgie, Albanie, Bangladesh, Sénégal, Maroc, Ukraine, Pakistan, Nigéria, Mali, Guinée et Côte d’Ivoire.

Procédure normale

Si la personne n’est pas en procédure frontalière accélérée, elle est donc en procédure « normale » et il va être déterminé quel est le pays responsable de la demande, comme dans le règlement Dublin actuel, avec juste quelques différences (en gras ci-dessous).

1. Si un demandeur d’asile a un enfant mineur ou un(e) conjoint(e) ou un frère ou une sœur dans un pays européen, il pourra déposer sa demande dans ce pays.
2. S’il a déjà déposé une demande dans un précédent pays, qu’elle soit en cours ou déjà refusée, c’est ce précédent pays qui sera responsable de sa demande.
3. Si la personne est en possession d’un diplôme universitaire dans un des États-membre, c’est cet État-membre qui est responsable de la demande.
4. S’il a fait une demande de visa pour un pays européen, ce sera ce pays qui sera responsable, même s’il n’y est jamais allé.
5. S’il n’est dans aucune de ces situations, il devra déposer sa demande dans le premier pays européen par où il est entré. Cette responsabilité cesse après un délai de 3 ans.

Les seules différences entre le règlement Dublin actuel et la nouvelle proposition sont :

• L’élargissement des critères familiaux aux frères et au sœurs, ce qui constitue un point positif
• Un nouveau critère de possession d’un diplôme, positif mais probablement très rare
• La durée de responsabilité du pays de première entrée qui passe de 1 an à 3 an : point négatif

Mécanisme de solidarité

La Commission propose la mise en place d’un « mécanisme de solidarité », obligatoire pour les États-membre mais flexible dans la forme. Les États-membres devront choisir entre 3 options :

• Accepter d’accueillir des demandeurs d’asile éligibles dans leur pays
• Participer à un nouveau principe de « parrainage des retours », qui consiste à financer et organiser l’expulsion des étrangers que l’Union Européenne considère comme n’étant pas éligible à une protection, vers leur pays d’origine ou un pays tiers.
• Soutenir financièrement et opérationnellement le pays d’entrée pour les procédures d’accueil

Gestion de crise

Du fait du renforcement des contrôles aux frontières extérieures, les pays frontaliers vont mécaniquement faire face à un afflux massif de demandes. La Commission européenne propose donc de mettre en place un règlement spécifique pour faire face aux situations de crise (texte 613). Cette « procédure de gestion de crise » pourra être enclenché à la demande d’un État-membre et comporte plusieurs mesures.

• Les États-membres pourraient suspendre l’enregistrement des demandes d’asile pendant 1 mois (ce qui constitue une violation du droit international)
• La procédure frontalière accélérée est étendue aux personnes originaires d’un pays tiers dont le taux d’accord d’une protection est inférieur à 75%, à l’échelle européenne et sur l’année écoulée. En 2019 seulement 3 pays dépassaient ce taux : l’Érythrée, la Syrie et le Venezuela.

Toutes ces mesures constituent un recul flagrant du droit des étrangers. L’objectivité oblige à reconnaître qu’il semble quasiment impossible aujourd’hui de définir une politique migratoire européenne qui convienne aux 27 États-membre, mais ceci n’explique aucunement l’hypocrisie flagrante de la communication autour de cette proposition.

La proposition de la commission comporte notamment 5 propositions de règlements :  
610 – Gestion des migrations (intégrant l’actuel règlement Dublin)
611 – Procédure d’asile
612 – Procédure de contrôle aux frontières
613 – Crise et cas de force majeur
614  – Eurodac

Ces 5 textes vont être examinés dans le cadre d’une « procédure législative ordinaire ».
Le détail des étapes de cette procédure est consultable ici.

Un projet de rapport va être rédigé par une commission du Parlement Européen, la commission LIBE (Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures). Les députés de cette même commission vont proposer des amendements, qui seront ensuite votés au sein de cette même commission afin d’arriver à un compromis qui constituera une version finale de la proposition du Parlement.

Le Conseil de l’Union Européenne va suivre une procédure identique. Ces 2 institutions entameront ensuite des négociations avec la Commission Européenne dans l’objectif d’aboutir à un texte définir et à son adoption.

Comme dans le cadre de la précédente tentative de réforme du Règlement Dublin de 2016, les députés européens devraient tenter de corriger les articles les plus attentatoires aux droits fondamentaux des demandeurs d’asile.

Le Conseil de l’Union Européen devrait au contraire tenter de le rendre le plus flexible et adaptable possible, afin que chaque État-membre garde une marge de fonctionnement dans la gestion de l’immigration.

Comment agir ?

Les associations et organismes de défense des droits des étrangers vont toutes se mobiliser, des analyses détaillées des différentes mesures de ce pacte devraient être rendues publiques, après les premières analyses globales qui ont déjà commencé à être diffusées.

Le principal levier à actionner va être de contacter nos députés européens afin de les soutenir dans la défense des droits fondamentaux des étrangers. Il faut avoir conscience que le rapport de force est inégal entre les partis « progressistes » et ceux qui ne veulent que la fermeture des frontières.

La proposition de la Commission est en grande partie inacceptable, honteuse pour l’Europe, mais reste quand même considérée comme « laxiste » par certains groupes et partis politiques. Le Rassemblement National, par exemple, déclare que ce pacte « aura pour conséquence un accroissement considérable des migrations vers l’Europe » et que « au moins 68 millions de migrants non européens pourraient ainsi s’établir dans les États membres de l’UE au cours des prochaines années« … ce qui démontre, si besoin était, leur totale incompétence sur le sujet et le fait qu’ils n’ont probablement même pas lu plus que les premières pages du texte de la Commission Européenne.

Il est indispensable de redoubler de vigilance et de tirer les leçons de la précédente tentative de réforme du règlement Dublin. La proposition de la commission était tout aussi inacceptable, les députés européens ont permis, par leurs amendements, de réduire les aspects négatifs mais le compromis auquel ils étaient arrivés restait inacceptable. La proposition du parlement forçait les demandeurs d’asile à déposer leur demande dans un pays qu’ils n’ont pas choisi, qui plus dans un des pays les moins accueillants de l’Union européenne (Bulgarie, Croatie, Lituanie, Pologne, Hongrie…). Si ces pays refusaient, ils auraient dû payer une «amende» de 50 000 à 100 000 € par demandeurs d’asile refusé.

Cette proposition, scandaleuse et contraire à tous les principes humanitaires, a pourtant reçu les votes de tous les partis dit « progressistes ». Détail des votes

Il est difficile d’expliquer pourquoi les partis dit “progressistes” ont voté et soutenu cette proposition. Il y a une contradiction entre cette proposition de réforme et certaines prises de position officielles des partis. Ces contradictions sont probablement involontaires, la grande majorité des députés européens de ces partis ont une réelle volonté d’améliorer la situation des demandeurs d’asile. Il est à craindre que certains d’entre eux n’aient pas pris conscience de la portée effective de l’application des articles qu’ils ont soutenus.

Il y a un risque réel que cela se reproduise, tant la proposition de la Commission est complexe et les différents articles recèlent de détails aux répercussions potentiellement dramatiques.

Exemples :

1 – UN DROIT AU RECOURS RENDU INEFFECTIF

La Commission martèle que sa proposition respecte le droit à un recours effectif et le respect des garanties procédurales. Or de manière particulièrement insidieuse la commission a court-circuité la portée des recours contre les transferts Dublin. Actuellement plus de la moitié des recours sont gagnés en se basant sur le non-respect par les Préfectures de l’examen de l’article 17, article qui permet aux États-membre de ne pas appliquer le règlement Dublin pour des raisons humanitaires.

L’article sur le droit au recours, sous sa forme actuelle, est ainsi rédigé :
« Article 27 – Voies de recours
1. Le demandeur ou une autre personne visée à l’article 18, paragraphe 1, point c) ou d), dispose d’un droit de recours effectif, sous la forme d’un recours contre la décision de transfert ou d’une révision, en fait et en droit, de cette décision devant une juridiction. »

La Commission européenne l’a complété comme suit :
« Article 33 – Recours
1. Le demandeur ou une autre personne visée à l’article 26, paragraphe 1, points b), c) et d), a le droit d’exercer un recours effectif, sous la forme d’un appel ou d’un réexamen, en fait et en droit, contre une décision de transfert, devant une juridiction.
La portée du recours est limitée à une évaluation de :
(a) si le transfert entraînerait un risque réel de traitement inhumain ou dégradant pour la personne concernée au sens de l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux ;
(b) la violation des articles 15 à 18 et de l’article 24, dans le cas des personnes prises en charge en vertu de l’article 26, paragraphe 1, point a). »

La possibilité de recours est donc désormais limitée et en est exclu l’article 25, qui est justement dans la nouvelle proposition l’actuel article 17, qui permet aux demandeurs d’asile de gagner plus de la moitié des recours.

2 – LES MINEURS ISOLÉS ÉTRANGERS POTENTIELLEMENT DUBLINABLES DANS CERTAINS CAS

Actuellement les mineurs isolés étrangers ne sont pas impactés par le règlement Dublin, leur demande d’asile est logiquement étudiée dans le pays où ils l’ont déposée.

L’article actuel est ainsi rédigé :
« En l’absence de membres de la famille, de frères ou sœurs ou de proches visés aux paragraphes 1 et 2, l’État membre responsable est celui dans lequel le mineur non accompagné a introduit sa demande de protection internationale, à condition que ce soit dans l’intérêt supérieur du mineur. »

La Commission européenne l’a modifié comme suit :
« En l’absence d’un membre de la famille ou d’un parent tel que visé aux paragraphes 2 et 3, l’État membre responsable est celui où la demande de protection internationale du mineur non accompagné a été enregistrée pour la première fois, à moins qu’il ne soit démontré que cela n’est pas dans l’intérêt supérieur du mineur. »

La différence entre « a introduit se demande de protection » et « où la demande de protection internationale du mineur non accompagné a été enregistrée pour la première fois » n’est pas anodine… cela veut dire que désormais, les mineurs isolés étrangers pourraient être expulsable dans un autre État-membre s’ils ont une demande de protection déjà déposée ou rejetée dans un précédent pays.

Ce ne sont que 2 exemples parmi sans doute des dizaines d’autres, qui démontrent la vigilance indispensable afin de ne pas laisser passer une réforme de la politique migratoire qui déshonorerait l’Union Européenne.

On fait quoi maintenant ?

Maintenant il faut faire bloc et se mobiliser pour que l’Europe change de paradigme.
La communication autour de ce pacte est mensongère et hypocrite, la Commission répéte inlassablement qu’elle se soucie du respect des droits fondamentaux, des procédures, parle de « solidarité » et de « parrainage »… mais la « solidarité » n’est qu’entre les pays européens au détriment des hommes, femmes et enfants qui viennent leur demander une protection.

Le « parrainage de retour » n’est rien d’autre que d’institutionnaliser qu’un pays européen pourra aider un autre pays européen à financer l’expulsion d’un étranger, contre sa volonté, vers un pays tiers dont nous n’avons aucune garantie que sa vie n’y sera pas menacée.

Le modèle européen que propose la Commission se résume à :

• Limiter l’entrée et la circulation
• Limiter et accélérer les procédures au détriment du respect des droits,
• Faire du retour et du rejet de l’étranger le modèle obsessionnel européen.

Il faut mobiliser nos députés européens pour qu’ils défendent le modèle d’une Europe ouverte et solidaire. Solidaire entre ses États-membres, oui, mais aussi et surtout envers les hommes, femmes et enfants qui viennent nous demander de les protéger.

Il faut le rappeler, la question n’est pas d’être « pour » ou « contre » la migration. La migration est un droit fondamental.

Il faut le rappeler, les voies légales d’ÉMIGRATION sont largement ouvertes pour nous, européens.

Il faut le rappeler, en tant que citoyen français nous pouvons grâce à notre passeport aller dans 186 pays sans avoir à demander un visa, sans demander son avis au pays de destination.
Dans le même temps le passeport des citoyens de pays comme l’Afghanistan ou le Soudan ne permettent l’accès qu’à une vingtaine de pays, et aucun de ces pays n’est européen.

Il faut le rappeler, 2,5 millions de français sont « expatriés » à l’étranger, dont près de 25% en Afrique, proche et Moyen-Orient. Près de 600 000 français installés durablement dans des pays à qui nous fermons nos frontières.

Il faut le rappeler, nous avons notre part de responsabilité dans les désordres mondiaux qui poussent ces hommes, femmes et enfants sur les routes de l’exil. Nous avons plus qu’une part de responsabilité dans les 20 000 morts sur les routes de l’Europe. C’est la fermeture de nos frontières qui alimente le commerce mortifère des passeurs, faisant des partisans de cette fermeture leurs complices.

Il faut le rappeler, le marteler, inlassablement, la seule issue respectueuse des droits fondamentaux passera par l’ouverture de voies légales et sûres d’immigration et le libre choix du pays d’asile. Il n’est aucunement question d’idéologie ou de naïveté, mais de justice.